Publié par La circulaire interministérielle n° DGOS/RH4/DGCS/DGAFP/2024/3 relative à la protection fonctionnelle des personnels des établissements de la fonction publique hospitalière, a été signée conjointement le 23 mai 2024 par les ministres chargés respectivement de la fonction publique et de la santé, Stanislas GUERINI et Frédéric VALLETOUX, dans le cadre du salon SANTEXPO. Elle détaille l’ensemble du dispositif en précisant les principes généraux de la protection fonctionnelle, ses conditions d’octroi, la procédure de déclenchement et les modalités présidant à sa mise en œuvre.
Cette circulaire a pour ambition que l’ensemble des responsables au sein des établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux de la FPH s’approprient pleinement ce régime de protection spécifique accordé par la loi, ayant fait l’objet de nombreuses interprétations jurisprudentielles.
La dernière, en date du 4 juillet dernier, est une décision du Conseil constitutionnel, saisi par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), qui vient de déclarer inconstitutionnelle l’impossibilité pour un agent entendu en audition libre dans le cadre d’une enquête de bénéficier de la protection fonctionnelle.
Le SYNCASS-CFDT vous présente les points essentiels de cette circulaire ainsi que l’incidence de cette décision du Conseil constitutionnel sur ce dispositif essentiel à connaître de protection fonctionnelle.
Les textes de référence
- Code général de la fonction publique, notamment ses articles L. 134-1 à L. 134-9 ;
- Code de la santé publique, notamment son article L. 6152-4 ;
- Code de procédure pénale ;
- Code pénal ;
- Décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par l’agent public ou ses ayants droit ;
- Circulaire MEFl-020-09086 du 2 novembre 2020 visant à renforcer la protection des agents publics face aux attaques dont ils font l’objet dans le cadre de leurs fonctions ;
- Circulaire interministérielle n° DGOS/RH4/DGCS/DGAFP/2024/3 du 29 mai 2024 relative à la protection fonctionnelle des personnels des établissements de la fonction publique hospitalière.
Définition
Le droit à la protection fonctionnelle a été consacré comme principe général du droit par le Conseil d’État dès 1963 (CE, 26 avril 1963, Centre hospitalier régional de Besançon).
Il est réaffirmé par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires modifiant l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Il est désormais posé à l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique (CGFP), lequel dispose que :
« L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire dans les conditions prévues au présent chapitre. »
Les principes généraux
Le droit pour tout agent public au bénéfice de la protection fonctionnelle
Le code général de la fonction publique prévoit au chapitre IV du titre III du livre premier que l’administration a l’obligation légale de protéger son agent contre les attaques dont il fait l’objet à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou lorsque l’agent fait l’objet de poursuites pénales pour des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.
L’administration est également tenue de garantir son agent contre les condamnations civiles prononcées à son encontre, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions ne lui est pas imputable.
La protection fonctionnelle n’est pas facultative. Dès lors qu’elle a été demandée selon la procédure légale et que les conditions pour en bénéficier sont remplies, l’établissement est tenu de l’accorder. Le refus illégal de la protection fonctionnelle engage la responsabilité de l’administration si l’agent subit, de ce fait, un préjudice.
La demande de protection fonctionnelle n’est enfermée dans aucun délai. Le simple fait que la demande de protection survienne longtemps après l’attaque ou le déclenchement du procès civil ou pénal contre l’agent ne suffit pas à justifier un refus d’accorder la protection.
Enfin, la protection fonctionnelle doit être demandée à chaque étape de la procédure, c’est-à-dire en première instance, en appel ou, le cas échéant, en cassation.
Agents pouvant bénéficier de la protection fonctionnelle
L’article L. 134-1 du CGFP prévoit que l’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie ou qui l’a employé à la date des faits en cause (fonctionnaires titulaires et stagiaires et les agents contractuels, en activité, retraités ou ayant quitté la fonction publique).
En application de l’article L. 6152-4 du code de la santé publique, la protection fonctionnelle s’applique aux personnels médicaux odontologiques et pharmaceutiques, tous statuts confondus, aux personnels enseignants et hospitaliers titulaires (PU-PH et MCU-PH), de même qu’aux praticiens hospitaliers universitaires et aux personnels enseignants hospitaliers contractuels (CCU-AH et AHU), pour leurs missions au sein d’un CHU.
Les étudiants en deuxième et troisième cycle des études de médecine, odontologie, maïeutique et pharmacie sont également concernés.
Le Conseil d’État a admis que sont également bénéficiaires les collaborateurs occasionnels et les bénévoles du service public. À ce titre, les étudiants médicaux n’ayant pas atteint le 2ème cycle des études et les étudiants paramédicaux en bénéficient lors de leurs stages.
L’article L. 134-7 du CGFP prévoit également que la protection fonctionnelle peut être accordée, sur leur demande, aux ayants droit “dans l’hypothèse où ils sont eux-mêmes victimes d’une atteinte à leur intégrité physique” et au conjoint.
L’administration compétente pour accorder la protection fonctionnelle
L’article L. 134-1 du CGFP dispose que la protection fonctionnelle dont bénéficie l’agent public est organisée par « […] la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire […] ». Il s’agit donc de l’établissement public dans lequel l’agent exerce ses fonctions au moment des faits.
Pour les personnels de direction, la protection fonctionnelle est décidée et mise en œuvre dans les conditions prévues par l’article L. 134-9 du CGFP et relève de la compétence :
- du DG d’ARS ou du préfet pour les DH et D3S ;
- du chef d’établissement pour les DS.
En application du principe d’impartialité mentionné à l’article L. 121-1 du CGFP, lorsque la demande concerne un conflit impliquant l’autorité compétente pour accorder la protection fonctionnelle, il lui appartient de la transmettre au DG de l’ARS ou au représentant de l’État dans le département selon la nature de l’établissement.
À titre d’exemple, lorsqu’un conflit oppose un personnel médical ou un directeur des soins à son chef d’établissement, ce dernier doit transmettre la demande de protection au directeur général de l’ARS qui prend alors le relai du chef d’établissement pour répondre à la demande et, le cas échéant, accorder la protection fonctionnelle et la mettre en œuvre.
Les conditions d’octroi
La protection de l’agent public victime d’attaque
En application des articles L. 134-1 et L. 134-5 du CGFP, les agents bénéficient de la protection de l’administration contre les attaques dont ils font l’objet à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions, qu’il s’agisse d’une attaque par un tiers extérieur à l’établissement ou par un agent de l’établissement, et, dans ce dernier cas, quel que soit le rapport hiérarchique entre les agents.
L’agent victime doit démontrer la réalité des faits, le caractère intentionnel de l’attaque, son lien avec sa qualité d’agent public et l’effectivité du préjudice.
Conditions particulières en cas de harcèlement
L’article L. 134-5 du CGFP mentionne expressément le cas de harcèlement parmi les attaques ouvrant droit à la protection fonctionnelle.
La charge de la preuve est dans ce cas allégée. L’agent fournit un faisceau d’indices qui permet de supposer l’existence de tels faits, la charge de la preuve du contraire incombe à l’administration.
En revanche, la réparation du préjudice lié à l’exposition d’un agent à des agissements de harcèlement suppose que leur matérialité soit établie.
Poursuites pénales et mise en mouvement de l’action publique
Dès lors que l’existence d’une faute personnelle est écartée, l’administration est tenue d’assurer la protection de l’agent en cas de poursuites pénales consécutives à une faute de service.
Les poursuites pénales sont constituées par l’ensemble des actes accomplis dans le cadre de l’action publique. Elles incluent :
- l’ouverture d’une information judiciaire,
- la citation directe devant la juridiction pénale (art. 390 et s. du code de procédure pénale),
- le dépôt de plainte par la victime avec constitution de partie civile entre les mains du juge d’instruction,
- la mise en examen par le juge d’instruction (art. 80-1 du code de procédure pénale),
- le placement sous contrôle judiciaire,
- la convocation dans le cadre d’une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (art. 495-7 du code de procédure pénale).
En dehors de la mise en mouvement de l’action publique
En l’absence de faute personnelle détachable du service de l’agent, la protection fonctionnelle est accordée avant même que l’action publique ait été mise en mouvement dans trois hypothèses mentionnées à l’article L.134-4 du CGFP, à savoir, lorsque l’agent est entendu dans le cadre :
- d’une garde à vue,
- d’une comparution comme témoin assisté,
- d’une mesure de composition pénale.
L’article L. 134-4 du CGFP ne permet pas d’accorder la protection fonctionnelle lorsque l’agent est convoqué ou auditionné par la police ou la gendarmerie, ou en cas d’ouverture d’une enquête préliminaire, dans la mesure où ces actes interviennent avant le déclenchement de la poursuite pénale.
| Le Conseil constitutionnel a été saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité relative au cas des agents publics entendus par la police sous le régime de l’audition libre et qui ne peuvent bénéficier de la protection fonctionnelle ni, à ce titre, du remboursement de leurs frais d’avocat. Il a jugé injustifiée la différence de traitement accordée aux agents entendus en audition libre et à ceux entendus dans le cadre d’une garde à vue, en qualité de témoins assistés ou qui se voient proposer une mesure de compensation pénale, dans la mesure où le code de procédure pénale prévoit que la personne entendue librement a le droit d’être assistée au cours de son audition ou de sa confrontation par un avocat si l’infraction pour laquelle elle est entendue est un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement. Dans une décision n° 2024-1098 QPC du 4 juillet le Conseil constitutionnel a jugé que le fait de ne pas octroyer la protection fonctionnelle aux agents entendus librement durant une enquête est « contraire à la Constitution » puisqu’il méconnaît le principe d’égalité devant la loi. L’abrogation immédiate des deux derniers alinéas de l’article L. 134-4 du CGFP aurait pour effet de priver du bénéfice de la protection fonctionnelle les agents publics entendus en qualité de témoin assisté, placés en garde à vue ou qui se voient proposer une mesure de composition pénale. C’est pourquoi les sages ont reporté la date de l’abrogation de ces dispositions au 1er juillet 2025.En revanche, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il y a lieu de juger que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, la collectivité publique est tenue d’accorder sa protection à l’agent public entendu sous le régime de l’audition libre à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions. |
Les conditions de mise en œuvre de la garantie civile
L’article L. 134-3 du CGFP prévoit que l’administration doit prendre en charge les condamnations civiles prononcées contre l’un de ses agents lorsqu’elles résultent d’une faute de service et en l’absence de faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions imputable à l’agent.
Les limites à la protection fonctionnelle
L’intérêt général
Depuis l’arrêt « Teitgen » du Conseil d’État (CE, 14 février 1975, n° 87730), il est admis que l’administration peut refuser d’accorder la protection fonctionnelle à un agent qui sollicite cette protection en raison des attaques dont il fait l’objet, pour des motifs d’intérêt général. Il doit s’agir d’un motif susceptible de discréditer l’administration ou de faire obstacle de façon particulièrement grave à la bonne marche du service public.
L’engagement d’une procédure disciplinaire
Les poursuites disciplinaires sont possibles, quand bien même la protection aurait été accordée préalablement à l’agent. La protection fonctionnelle n’inclut pas la prise en charge de la défense disciplinaire de l’agent bénéficiaire, y compris dans le cadre d’une procédure pour insuffisance professionnelle. L’article L. 134-1 du CGFP n’a ni pour objet, ni pour effet d’ouvrir droit à la prise en charge des frais qu’un agent peut engager pour sa défense dans le cadre d’une procédure disciplinaire diligentée à son encontre.
Protection fonctionnelle et accident de service
Les demandes relatives à un accident de service ou à une maladie professionnelle reconnus imputables au service (rémunération durant la période d’arrêt de travail, frais médicaux, prestation d’invalidité, etc.) relèvent des articles L. 822-18 et suivants du CGFP, et n’entrent donc pas dans le champ d’application de la protection fonctionnelle.
Le déclenchement de la protection fonctionnelle
L’introduction de la demande par l’agent
L’agent victime d’une attaque ou poursuivi devant une juridiction répressive pour faute de service doit en informer par écrit sans délai sa hiérarchie ou l’autorité compétente pour les personnels de direction.
Lorsque la protection fonctionnelle est déclenchée dans le cadre des mesures prises à titre conservatoire prévues par l’article L. 134-6 du CGFP (existence d’un risque manifeste d’atteinte grave à l’intégrité physique de l’agent public), elle l’est indépendamment d’une demande préalable de l’agent. L’autorité compétente pour accorder cette protection, informée par quelque moyen que ce soit de l’existence d’un risque manifeste d’atteinte grave à l’intégrité physique de l’agent public, doit en prendre l’initiative.
Les formalités relevant de l’autorité administrative compétente
Il est recommandé d’accuser réception de la demande auprès de l’agent.
Il est souhaitable de statuer dans les meilleurs délais sur la demande et d’apporter une réponse écrite. L’administration peut cependant être amenée à solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction du dossier avant de faire connaître le plus rapidement possible sa décision.
La décision de refus de la protection fonctionnelle
En cas de refus de la protection fonctionnelle, il est recommandé que la décision soit prise de manière explicite par l’administration. Cette décision doit alors être motivée en droit et en fait et comporter les voies et délais de recours.
Le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut rejet de la protection en application de l’article L. 231-4 (5°) du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). En revanche, lorsque l’agent demande la communication des motifs du rejet de sa demande, l’administration est dans l’obligation de lui répondre dans un délai d’un mois, et sa réponse doit alors être motivée en droit et en fait et mentionner les voies et délais de recours.
La décision d’octroi de la protection fonctionnelle
En cas d’acceptation, l’autorité administrative compétente devra indiquer selon quelles modalités elle envisage d’accorder la protection. La décision accordant le bénéfice de la protection fonctionnelle est une décision individuelle créatrice de droit. À ce titre, l’autorité administrative compétente ne peut la retirer rétroactivement que si elle est illégale et dans un délai maximum de quatre mois suivant la prise de cette décision.
La mise en œuvre de la protection fonctionnelle
L’employeur ou l’autorité compétente sont tenus de prendre toutes les mesures adaptées à la nature de la menace ou de l’attaque dont un agent est victime. Ils ne peuvent s’y soustraire ou mettre en œuvre des mesures insuffisantes ou inadaptées à la situation, sous peine d’être sanctionnés par le juge et de voir leur responsabilité engagée.
Le directeur d’établissement et l’autorité compétente pour les personnels de direction peuvent engager un certain nombre de démarches destinée à :
- assurer la sécurité de l’agent,
- apporter un soutien moral et institutionnel par les moyens les plus appropriés (lettre, communiqué, entretien),
- répondre de manière systématique avec la plus grande fermeté en cas de diffamation, menace ou injure véhiculées sur les réseaux sociaux visant nominativement un agent public, notamment en usant de son droit de réponse ou de rectification en tant qu’employeur (via par exemple un communiqué),
- favoriser sa prise en charge médicale et psychologique, avec le cas échéant la mise en place d’un dispositif d’aide aux victimes,
- engager une procédure disciplinaire à l’encontre de l’auteur présumé des attaques lorsque celui-ci est lui-même un agent public,
dénoncer au procureur de la République en application de l’article 40 du code de procédure pénale les agissements constitutifs d’un crime ou d’un délit dont l’agent est victime. Ce dernier est informé de la saisine, le procureur appréciant l’opportunité d’engager des poursuites.
L’assistance juridique
En cas de poursuite contre l’agent et si ce dernier le souhaite, l’administration peut l’accompagner tout au long de la procédure avec son avocat, dans le respect des principes déontologiques de cette profession et sous réserve également du respect du secret de la procédure judiciaire et de l’instruction.
En cas d’attaque contre l’agent, l’établissement employeur ou l’autorité compétente pour les personnels de direction ne peut pas se constituer partie civile en lieu et place de son agent, dès lors qu’elle n’est pas la victime directe de l’infraction. En revanche, dans le cas spécifique de l’article 433-3-1 al. 2 du code pénal « le représentant de l’administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public » peut déposer plainte même s’il n’a pas personnellement souffert du dommage directement causé par l’infraction et même si l’agent n’a pas ou ne veut pas déposer plainte.
La défense de ses droits par un avocat est un choix propre de l’agent et indépendant de l’octroi de la protection fonctionnelle par l’administration. Si l’agent choisit personnellement son avocat, sans avoir recours aux conseils de son établissement, il doit communiquer sans délai à l’administration chargée de sa protection fonctionnelle le nom de l’avocat choisi afin que celui-ci convienne avec l’administration des conditions dans lesquelles la prise en charge des frais d’avocat sera effectuée.
Dans tous les cas, il appartient à l’établissement, ou l’autorité compétente pour les personnels de direction, de prendre contact avec le défenseur de l’agent, afin de définir avec lui les modalités de règlement de ses honoraires. Il est fortement recommandé d’établir une convention d’honoraires qui peut être tripartite entre l’agent, son conseil et l’administration. Des plafonds doivent être fixés pour les différentes étapes de procédure. Un modèle de convention se trouve en annexe de la circulaire interministérielle du 29 mai 2024.
Lorsque la protection fonctionnelle a été accordée, l’agent n’a pas à avancer les frais et honoraires d’avocat. La protection juridique comprend l’ensemble des frais occasionnés par la procédure, que celle-ci soit à l’initiative de l’agent ou d’un tiers (frais de consignation, de citation directe, d’expertise ou commissaires de justice). De même, l’administration est tenue de prendre en charge en lieu et place de l’agent les sommes résultant des condamnations civiles prononcées à son encontre pour des faits constitutifs d’une faute de service.
La réparation du préjudice subi par l’agent
Aux termes de l’article L. 134-5 du CGFP, l’administration est tenue à une obligation de réparation qui consiste à indemniser l’agent des différents préjudices qu’il a subis du fait des atteintes volontaires à l’intégrité physique, des violences, des agissements constitutifs de harcèlement, des menaces, des injures, des diffamations ou des outrages. L’indemnisation peut couvrir tous les chefs de préjudices qu’ils soient corporels, matériels ou moraux. La demande d’indemnisation peut être traitée de façon distincte de la demande de prise en charge des frais d’avocat.
La prévalence de la législation sur les accidents de service
En cas d’agression d’un agent, si le préjudice subi par l’agent peut être réparé à la fois au titre des accidents de service et au titre de la protection fonctionnelle, la jurisprudence fait prévaloir les dispositions relatives à l’indemnisation prévues par la législation sur les accidents de service.
L’évaluation du préjudice par l’établissement
L’établissement doit évaluer, au vu des éléments qu’il possède, notamment de la demande chiffrée faite préalablement par l’agent et des justificatifs fournis, le montant qu’il souhaite allouer à l’agent en réparation des préjudices qu’il a subis, le cas échéant sous le contrôle du juge administratif.
La subrogation de l’établissement dans les droits de la victime
Dans le cadre de la protection accordée à ses agents, l’établissement est subrogé dans les droits de l’agent contre le tiers responsable et dispose en outre, aux mêmes fins, d’une action directe par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale.
| Si le dispositif de protection fonctionnelle est un droit fondamental encadré par des mesures législatives, l’équipe nationale accompagne encore trop souvent des collègues rencontrant des difficultés pour obtenir de la part des ARS une réponse favorable à leur demande de protection. C’est notamment le cas dans des situations de harcèlement, bien que la charge de la preuve soit allégée pour le déclarant. De même, certains chefs d’établissements ne respectent pas l’obligation faite à l’établissement de prendre en charge l’ensemble des frais d’avocat occasionnés par la procédure.
Le SYNCASS-CFDT se tient à la disposition de tous les collègues souhaitant bénéficier de la protection fonctionnelle ou qui s’interrogent sur la nécessité d’y recourir. L’équipe de permanents est là pour les conseiller et les accompagner tout au long de leur démarche. |